產(chǎn)業(yè)基金，亦稱為產(chǎn)業(yè)投資基金，乃由投資機構(gòu)所創(chuàng)設(shè)，旨在針對具備顯著增長潛力的未上市企業(yè)進行股權(quán)或近似股權(quán)的投資。在此過程中，產(chǎn)業(yè)基金不僅參與被投資企業(yè)的經(jīng)營管理，更與其共擔(dān)風(fēng)險、共享利益，以期待在企業(yè)發(fā)展成熟后，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)資本的顯著增值。近年來，我國產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展勢頭強勁，無論在數(shù)量還是規(guī)模上，均呈現(xiàn)出迅猛增長的態(tài)勢。

產(chǎn)業(yè)基金概覽

（一）概念

產(chǎn)業(yè)投資基金（IndustryInvestmentFund），是指一種對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實業(yè)投資。投資領(lǐng)域的不同，相應(yīng)分為創(chuàng)業(yè)投資基金、企業(yè)重組投資基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金等類別。目前，產(chǎn)業(yè)投資基金尚處于試點階段，市場準(zhǔn)入條件較高，而且政府主導(dǎo)性強。

產(chǎn)業(yè)投資基金按設(shè)立發(fā)起人的不同，可以分為三種類型：

類型一：政府背景型產(chǎn)業(yè)基金

由“新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃”政府財政資金出資設(shè)立新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃旨在通過中央財政資金直接投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)、參股創(chuàng)業(yè)投資基金，從而達到培育和促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活動。因此這一類型產(chǎn)業(yè)基金的出資人，包括中央財政資金、地方政府資金以及社會資本。

類型二：機構(gòu)背景型產(chǎn)業(yè)基金

這類機構(gòu)通常與地方政府保持較好的關(guān)系，因此除了與上文呼應(yīng)的結(jié)合新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃尋求中央財政資金支持外，也易得到地方政府委托及引導(dǎo)資基金的注入，機構(gòu)可聯(lián)合政府發(fā)掘當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，其良好的政府資源也容易幫助機構(gòu)撬動其他社會資金，所設(shè)產(chǎn)業(yè)基金多帶有地域特點。

類型三：產(chǎn)業(yè)背景型產(chǎn)業(yè)基金

產(chǎn)業(yè)背景型產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)起人通常為在某一領(lǐng)域內(nèi)的大型公司，這類公司作為市場的成功者多擁有較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，熟諳行業(yè)內(nèi)的事務(wù)規(guī)律。這一類型的產(chǎn)業(yè)基金一般擁有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、強大的募資能力、合格的投資管理團隊。和一般的財務(wù)型投資基金不同，這一類產(chǎn)業(yè)基金不因風(fēng)險偏好而設(shè)定被投公司的投資階段，更多關(guān)注自身在產(chǎn)業(yè)鏈上的戰(zhàn)略布局以及被投企業(yè)長期的成長性。

（二）政府引導(dǎo)基金的發(fā)展階段

政府引導(dǎo)基金的發(fā)展分為四個階段，分別為探索起步階段（2004年之前）、試點發(fā)展階段（2005年—2007年）、規(guī)范發(fā)展階段（2008年—2016年）、升級轉(zhuǎn)型階段（2017年至今）。

    1、探索起步期（2004年之前）

地方政府主要通過土地、勞動力等資源和“兩免三減半”等稅收補貼來吸引外企、外資、港臺資金，東部沿海地區(qū)發(fā)展出以加工制造業(yè)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。這一時期中國對外資的利用引人注目，帶來的效果也是立竿見影。經(jīng)過二十年的改革開放，國內(nèi)經(jīng)濟已經(jīng)取得不錯的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施初步改善，我國完善的教育體系也培養(yǎng)了大量高素質(zhì)人才，為政府采取措施營造更好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟提供了基礎(chǔ)條件。

1998年01月16日，國內(nèi)第一只中外合資產(chǎn)業(yè)基金中瑞合作基金在北京成立。

1999年08月，上海市政府批準(zhǔn)成立了國有獨資的上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，公司負責(zé)管理上海市政府6億創(chuàng)業(yè)投資資金和數(shù)十億科教興市專項基金，旨在“引導(dǎo)、推動整個上海風(fēng)險投資事業(yè)的發(fā)展和促進上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展。

中央政府繼續(xù)在北京、上海、深圳這些較大的城市試點成立專門的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。其中，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金成立于2001年，是這一時期的代表性引導(dǎo)基金。

2001年，發(fā)改委制定了《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，但是并未實施。

2002年06月，全國人大常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，在其中規(guī)定國家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，遵循政策性導(dǎo)向和市場化運作原則，引導(dǎo)和帶動社會資金支持初創(chuàng)中小企業(yè)，促進創(chuàng)新發(fā)展。

2004年11月18日，中國—比利時直接股權(quán)投資基金在北京注冊成立，作為該基金的基金管理人，也是我國第一家經(jīng)發(fā)改委、商務(wù)部等國家主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金管理公司，海富產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司在上海注冊成立。兩年后，國內(nèi)第一家全中資背景的產(chǎn)業(yè)投資基金正式掛牌成立。至此，沉悶多年的產(chǎn)業(yè)投資基金開始醞釀破局。

這個階段，主要是對于政府出資基金的探索階段，并未形成基金的組織架構(gòu)、運作機制、風(fēng)險控制等系統(tǒng)性制度安排。

2、試點發(fā)展階段（2005年—2007年）

2005年發(fā)改委、科技部、財政部等十部委出臺《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，對創(chuàng)投行業(yè)的法律環(huán)境、政策、稅收優(yōu)惠做了規(guī)定，并首次提出國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

2006年，國務(wù)院關(guān)于實施《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006——2020年）》若干配套政策中進一步指出，“鼓勵有關(guān)部門和地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金流向創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資企業(yè)，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資企業(yè)投資處于種子期和起步期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)”。

2007年，科技部、財政部發(fā)行的《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定引導(dǎo)基金通過引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資行為，支持初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新。其中創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金階段參股方式的啟動對科技金融創(chuàng)新具有非常重要的示范意義。

同年，第一只引導(dǎo)基金，科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式設(shè)立，資金來自中央政府的專項基金，投資電子信息、生物與醫(yī)藥、新材料、光機電、資源環(huán)境、新能源、高技術(shù)與服務(wù)業(yè)這八大重點科技創(chuàng)新領(lǐng)域。

這個時期國家在總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗的同時，進行了試點性嘗試，出臺了初步的規(guī)范指導(dǎo)，設(shè)立基金管理公司形成了管理主體架構(gòu)，為下一步規(guī)范性發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3、規(guī)范發(fā)展階段（2008年—2017年）

2008年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》。從七個方面明確了引導(dǎo)基金設(shè)立的性質(zhì)和宗旨，設(shè)立和資金的來源，運作原則和方式，引導(dǎo)基金的管理，對引導(dǎo)基金的監(jiān)管和引導(dǎo)，《指導(dǎo)意見》對政府引導(dǎo)基金的方方面面做出規(guī)范性的意見，確立了政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立的法律基礎(chǔ)。

2013年《中央編辦關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》，將私募基金劃歸證監(jiān)會管理。

2014年，國發(fā)〔2104〕60號文《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確鼓勵發(fā)展支持重點領(lǐng)域建設(shè)的投資基金。

2015年11月，財政部出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》。當(dāng)月，財政部發(fā)行的《關(guān)于印發(fā)〈政府投資基金暫行管理辦法〉的通知》（財預(yù)2015）210號）規(guī)定投資基金各出資方應(yīng)當(dāng)按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，明確約定收益處理和虧損負擔(dān)方式。12月，財政部針對[2015]210號文出臺指導(dǎo)意見，即[2015]1062號文《關(guān)于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

2016年12月，國家發(fā)改委發(fā)布[2016]2800號文《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，并于2017年4月1日正式實施；國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資健康發(fā)展的若干意見》，一系列文件從資金來源、投資領(lǐng)域、監(jiān)督與指導(dǎo)、風(fēng)險控制等方面全方位規(guī)范政府引導(dǎo)基金的設(shè)立與運作，顯示了國家對引導(dǎo)基金的重視程度。

這一時間段的其他相關(guān)政策?！吨醒腩A(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》（國家發(fā)改委2014年第7號令）；《關(guān)于擴大有關(guān)政府基金免征范圍的通知》（財稅[2016]12號）；《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）；《國務(wù)院關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕53號）；《中央預(yù)算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》（國家發(fā)改委2016年第45號令）；《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記指引（試行）》（發(fā)改辦財金規(guī)[2017]571號）；《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個人有關(guān)稅收試點政策的通知》（財稅[2017]38號文）；《關(guān)于進一步做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記工作的通知》（發(fā)改辦財金〔2017〕1834號）。

這個階段隨著政府投資實踐的逐步增加直至井噴，也成為發(fā)展歷史過程中相應(yīng)規(guī)范性文件出具的集中期，由此可見中央對于政府投資的態(tài)度從探索鼓勵即將進入全面監(jiān)管。

4、升級轉(zhuǎn)型階段（2018年至今）

2017年后出臺的政策偏向規(guī)范政府引導(dǎo)基金運營管理、績效考核等機制，調(diào)整并彌補規(guī)則的漏洞。

2018年08月30日，發(fā)改委發(fā)布〔2018〕1043號文《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評價有關(guān)工作的通知》，對政府產(chǎn)業(yè)基金的績效評價給出了規(guī)范化指導(dǎo)。

2019年，國務(wù)院《政府投資條例》出臺，加強對政府資金的預(yù)算約束，并規(guī)定“不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政策投資基金”。

2022年02月財政部發(fā)布的《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，提出強化政府預(yù)算對財政出資的約束；禁止通過政府投資基金變相舉債；地方政府債券資金不得用于基金設(shè)立或注資。

這一時期的政策集中在規(guī)范政府投資行為與引導(dǎo)基金使用，可見政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展到存量時代，重點轉(zhuǎn)向存量基金的精耕細作，重新激活現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基金。

（三）組織形式

政府出資產(chǎn)業(yè)基金的組織形式包括公司制、合伙制、契約制等。公司制、合伙制產(chǎn)業(yè)基金較為常見，同時隨著目前契約型私募基金的廣泛運用，也有越來越多的產(chǎn)業(yè)基金嘗試與接受契約制形式。 

1、公司制基金

公司制基金是以公司法人作為組織形式，基金往往由股東選舉的董事會選聘基金管理人對基金進行管理。市場上也存在所稱的母基金由公司制設(shè)立，以自有資金出資并自行管理，實質(zhì)上相當(dāng)于政府投資公司。

在典型的政府出資公司制產(chǎn)業(yè)基金中，政府財政預(yù)算出資或政府平臺公司出資成為該公司制基金的股東，選聘的基金管理人（往往有少量持股）負責(zé)管理基金的募、投、管、退全流程。

（1）公司制優(yōu)勢

①完全依照《公司法》設(shè)立并運作，管理模式成熟、規(guī)范，治理結(jié)構(gòu)完善，面臨的各類糾紛訴訟處理爭議較少；

②投資者（即股東）的權(quán)益可以得到《公司法》充分保障，股東可以充分參與到基金的決策；

③穩(wěn)定性好，投資人的出資、繳付、增減資程序明確；治理難度低于有限合伙。

（2）公司制缺點

①公司制基金在操作上靈活性不強。相對于合伙制基金，公司制基金在分配機制、治理結(jié)構(gòu)靈活性約定、結(jié)構(gòu)化設(shè)計、投資人退等運作上受到《公司法》約束和限制，管理效率較低；

②雙重征稅的問題（不過由于投資結(jié)構(gòu)的不同和各類稅收優(yōu)惠的疊加，實際情況是公司制基金并不一定比合伙型基金交稅更多）。

2、合伙制基金

合伙制基金是以有限合伙作為組織形式，典型的政府出資合伙制基金中，往往是政府平臺公司單獨出資或聯(lián)合其他社會資本成為該合伙制基金中的有限合伙人，由政府平臺公司控制的有限責(zé)任公司設(shè)立普通合伙并擔(dān)任管理人或選聘基金管理人負責(zé)基金運作管理。

（1）合伙制優(yōu)勢

①合伙制基金的投資者由GP和LP組成，GP往往同時兼任執(zhí)行事務(wù)合伙人的角色。從結(jié)構(gòu)上，GP被賦予較多權(quán)利，LP基本不參與基金運作?；疬\行效率較高；

②合伙制基金分配機制自由，在分配來源、分配比例、分配時點及核算范圍等方面都可以靈活約定；

③合伙制基金治理結(jié)構(gòu)靈活，自治的廣度和深度均遠高于公司制基金；且合伙制基金可以通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計滿足、平衡不同投資人的利益訴求；

④由于“先分后稅”的稅收原則，在稅收上更為靈活。如果合伙人是法人（機構(gòu)），不需要繳納所得稅，如果合伙人是自然人（個人），則由基金代扣代繳個人所得稅。

（2）合伙制缺點

①對于投資者而言，作為LP在合伙型基金里不參與經(jīng)營，對基金的控制力較弱，不利于對執(zhí)行事務(wù)合伙人的監(jiān)督；

②在規(guī)范化運營上不如公司型基金；

③當(dāng)基金管理人為國有獨資公司、國有企業(yè)時，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定無法成為合伙制基金的GP。

綜合來看，政府投資產(chǎn)業(yè)基金可根據(jù)不同出資主體、不同投資階段綜合評估選擇合適的組織形式。但對于不把追求利潤大化放在首位，而是把創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)升級等作為首要任務(wù)同時還兼顧規(guī)范化管理的政府產(chǎn)業(yè)基金而言，公司制基金是一個不錯的選擇。

（四）特征

政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是指由政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。從2800號文規(guī)定理解，政府出資產(chǎn)業(yè)基金有三個主要特點：

1、“有”政府出資，而非全部“由”政府出資，與其出資組成相契合。政府出資產(chǎn)業(yè)基金的出資可以（1）全部由政府出資；（2）與社會資本共同出資；（3）向符合條件的已有產(chǎn)業(yè)投資基金投資。

2、強調(diào)主要投資于“非公開交易企業(yè)股權(quán)”，而非公開交易類股票。

3、產(chǎn)業(yè)基金實際上可以理解為私募股權(quán)投資基金，構(gòu)成私募投資基金的細分類型之一，同時也需遵守私募投資基金的相關(guān)規(guī)定與要求。

（1）非公開方式募集資金；

（2）基金財產(chǎn)由私募基金管理人管理；

（3）投資標(biāo)的主要是未上市企業(yè)的股權(quán)；

（4）以特定行業(yè)為主要投資方向。

（五）運作原則與管理方式 

對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會（或投資決策委員會）作為基金的高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責(zé)，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責(zé)人組成，對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標(biāo)或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責(zé)資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責(zé)；大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當(dāng)?shù)刎斦?，引?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。