自倡導(dǎo)低空經(jīng)濟(jì)以來，各地、企業(yè)正在積極探索低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。作為一個(gè)全新的領(lǐng)域，企業(yè)當(dāng)然追求商業(yè)利益、應(yīng)然維護(hù)公眾利益，同時(shí)處于承壓狀態(tài)的地方財(cái)政也盤算著如何合法地通過低空經(jīng)濟(jì)充實(shí)錢袋子。本文從特許經(jīng)營(yíng)的角度聊聊低空經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑和必須解決的法律問題。

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事件索引

2024年11月5日，山東省濟(jì)南市平陰縣發(fā)展和改革局公開招標(biāo)出讓“低空經(jīng)濟(jì)30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，中標(biāo)單位將在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)。11月26日，地方國(guó)企山東金宇通航以9.24億元中標(biāo)，成為我國(guó)首例低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓中標(biāo)單位。

2024年12月14日，平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓項(xiàng)目因法律爭(zhēng)議被緊急叫停。

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低空經(jīng)濟(jì)的應(yīng)用場(chǎng)景及法律挑戰(zhàn)

低空經(jīng)濟(jì)依托的空域資源是指垂直高度1000米以下、可延伸至不超過3000米的低空空域范圍，通過航空器載人、載貨及配套服務(wù)，形成涵蓋制造、運(yùn)營(yíng)、保障的完整產(chǎn)業(yè)鏈。低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用于物流配送、應(yīng)急救援、農(nóng)業(yè)噴灑、旅游觀光等，發(fā)展前景廣闊，其所依賴的低空空域管理、經(jīng)營(yíng)模式、合規(guī)經(jīng)營(yíng)等商業(yè)和法律架構(gòu)極為重要。

平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目的中止，暴露了和企業(yè)在推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中對(duì)法律架構(gòu)的認(rèn)識(shí)不足，為政企雙方落地低空經(jīng)濟(jì)提供了警示，急需理順商業(yè)邏輯和法律結(jié)構(gòu)，正確掌握權(quán)責(zé)界線、落實(shí)正當(dāng)性程序。

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低空空域的資源屬性和產(chǎn)業(yè)特征

根據(jù)我國(guó)民用航空局發(fā)布的《空域管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，空域是國(guó)家重要戰(zhàn)略資源，所有權(quán)歸屬國(guó)家，由中央軍委和民航局統(tǒng)一管理，地方僅能在職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助管理，無權(quán)擅自處置。

由于我國(guó)對(duì)低空經(jīng)濟(jì)賦予了“公共+商業(yè)”的屬性，低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中的通用機(jī)場(chǎng)、飛行營(yíng)地等基礎(chǔ)設(shè)施需具備公共服務(wù)能力，低空物流、娛樂飛行則偏向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

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低空經(jīng)濟(jì)主要發(fā)展模式

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式：

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)模式適用于有經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如通用機(jī)場(chǎng)、物流園區(qū)等，需通過公開招標(biāo)選定社會(huì)資本，但在低空經(jīng)濟(jì)政策研討會(huì)上普遍觀點(diǎn)認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)模式不適用于休閑娛樂類無人機(jī)服務(wù)等純商業(yè)項(xiàng)目，尤其不得將諸如物流、休閑娛樂、旅游等經(jīng)營(yíng)范圍關(guān)聯(lián)度低的項(xiàng)目“打包”實(shí)施，否則易產(chǎn)生壟斷經(jīng)營(yíng)，不利于低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

公共資源有償使用：

公共資源有償使用是指通過招標(biāo)、拍賣出讓公共資源（如直升機(jī)起降點(diǎn)、廣告位）的用益物權(quán)，社會(huì)資本通過經(jīng)營(yíng)收益支付使用費(fèi)。在該種模式下，低空公共資源由管理，收益納入非稅收入，用于公共資源維護(hù)。

購(gòu)買服務(wù)與委托運(yùn)營(yíng)：

應(yīng)用場(chǎng)景適用于低空公共服務(wù)，如應(yīng)急救援、城市巡查，通過服務(wù)或委托運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)效率提升。委托運(yùn)營(yíng)合同一般不超過8年，購(gòu)買服務(wù)合同Zui長(zhǎng)不超過3年。

行政許可：

與特許經(jīng)營(yíng)模式不同，行政許可是對(duì)特定活動(dòng)的準(zhǔn)入審批，如飛行資質(zhì)、航空器生產(chǎn)許可，以資質(zhì)審查為核心。

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低空經(jīng)濟(jì) ≠ 天上的“土地經(jīng)濟(jì)”

《空域管理?xiàng)l例（征求意見稿）》第三條將空域認(rèn)定為“國(guó)家重要戰(zhàn)略資源”，屬于國(guó)家所有，空域資源所有權(quán)由國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使。大家可能比較容易誤解的是，“國(guó)家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”并非一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是基于各自職能行使空域管理權(quán)的多個(gè)機(jī)構(gòu)，集中表現(xiàn)為軍隊(duì)序列的軍委和行政管理序列的民航局，地方不具備直接的管理權(quán)。平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目被中止的主要原因即平陰縣發(fā)改局的越權(quán)管理。

發(fā)改委與財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)遵循“經(jīng)營(yíng)性+公益性”平衡原則，要求維護(hù)公共利益。因此，如果部門想通過低空經(jīng)濟(jì)充實(shí)財(cái)政收入，必須走出“土地財(cái)政”的慣性認(rèn)知，必須糾正“既然從前賣地可以收錢，現(xiàn)在賣天也可以收錢”的錯(cuò)誤思維。企業(yè)部門也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，純商業(yè)活動(dòng)無法滿足我國(guó)法律對(duì)低空經(jīng)濟(jì)的設(shè)定。

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低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的合規(guī)路徑

明確協(xié)作部門條線之間、條線內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系：

低空空域資源涉及軍方管理和行政管理所隸屬的不同條線，條線內(nèi)部涉及中央與地方的權(quán)責(zé)劃分等事項(xiàng)。從目前的政策導(dǎo)向和條線間銜接便利來看，省一級(jí)是比較合適的牽頭單位，由省一級(jí)制定規(guī)范性文件、設(shè)立專項(xiàng)資金，指定轄區(qū)內(nèi)的市、縣、區(qū)為試點(diǎn)，或省一級(jí)之間協(xié)作試點(diǎn)，明確低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍（如無人機(jī)物流、低空旅游）、航路航線，上報(bào)空管部門備案，建立軍地協(xié)同機(jī)制。

規(guī)范低空空域特許經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的獲取、監(jiān)管與退出機(jī)制：

通過公開招標(biāo)選擇具備低空空域經(jīng)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，將低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)拆分為文化娛樂、物流運(yùn)輸、應(yīng)急救援等項(xiàng)目獨(dú)立招標(biāo)，避免打包授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、杜絕壟斷經(jīng)營(yíng)。要求企業(yè)強(qiáng)化數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)，將低空經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)接入國(guó)家低空監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時(shí)共享飛行軌跡、設(shè)備狀態(tài)等，建立數(shù)據(jù)泄露應(yīng)急預(yù)案。經(jīng)營(yíng)企業(yè)如發(fā)生重大安全事故、數(shù)據(jù)管理違法違規(guī)等問題，可臨時(shí)接管項(xiàng)目，確保公共服務(wù)連續(xù)性。

低空經(jīng)濟(jì)的潛力巨大，地方需以國(guó)家空域管理權(quán)限為前提，通過專項(xiàng)立法、多部門協(xié)同、程序規(guī)范及動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)平衡創(chuàng)新與合規(guī)的低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展之道。